INT/528
Regulamentar os serviços financeiros para um crescimento sustentável
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Bruxelas, 24 de Janeiro de 2011
PROJECTO DE PARECER
da Secção Especializada de Mercado Único, Produção e Consumo sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Uma estratégia para uma indústria da defesa europeia mais forte e mais competitivaCOM(2010) 301 final |
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Relator: Edgardo Maria Iozia
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Aos Exmos. Membros da Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo |
N.B.: O presente documento será analisado na reunião de 1 de Fevereiro de 2011, às 10 horas. Para efeitos de tradução, as eventuais propostas de alteração devem dar entrada no secretariado da secção (int@eesc.europa.eu), por escrito, até às 10 horas de 28 de Janeiro de 2011.
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Documento enviado para tradução em 17 de Janeiro de 2011.
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Administradora: Claudia Drewes-Wran
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Grupo de Estudo para
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Presidente:
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Reine-Claude Mader (FR-III)
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Regulamentar os serviços financeiros para um crescimento sustentável
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Relator:
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Edgardo Maria Iozia (IT-II)
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Membros:
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Andreas Louroutziatis (CY-I)
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Vesselin Mitov (BG-II)
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Carlos Alberto Pereira Martins (PT-III) (Artigo 62.º – de Jean-François Hoffelt)
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Christos Polyzogopoulos (EL-II)
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José Sartorius Álvarez de Bohorques (ES-I)
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Michael Smyth (UK-III)
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Josef Zbořil (CZ-I)
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Peritos:
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Rigoni (do relator)
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Altenburg (do Grupo I)
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Em 2 de Junho de 2010, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Banco Central Europeu – Regulamentar os serviços financeiros para um crescimento sustentável
COM(2010) 301 final.
Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo que emitiu parecer em ...
Na ...ª reunião plenária de … (sessão de ...), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por ... votos a favor, … votos contra e … abstenções, o seguinte parecer:
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1. Conclusões e recomendações
1.1 «Urge fazer muito mais ao nível da supervisão do sector bancário. Pode ter-se as melhores regras do mundo, mas, se não se controla a sua aplicação, elas não valem nada[1].»
1.2 O Comité Económico e Social Europeu (CESE) acolhe favoravelmente a comunicação da Comissão e entende que a nova regulamentação dos mercados financeiros constitui um instrumento indispensável para relançar uma economia sustentável.
1.3 O CESE constata que o interesse por estes problemas tem vindo a esmorecer progressivamente. A percepção da necessidade de adoptar as disposições propostas varia de Estado para Estado e parece ter deixado de ser uma prioridade comum.
1.4 O CESE sublinha e reitera a importância de chegar a um acordo internacional mediante uma intensificação de esforços, mas reputa igualmente essencial e imprescindível uma conclusão rápida e positiva do processo realizado pelas instituições europeias, sem o subordinar a um quadro de acordos internacionais que, infelizmente, como ainda há pouco tempo se pôde constatar, estão muito longe de serem alcançados. Todavia, a interconexão dos mercados mundiais é tal que se corre o risco de as medidas não serem verdadeiramente eficazes.
1.5 O CESE acolhe favoravelmente as medidas propostas, aguardando as que estão ainda em curso de definição, como o projecto de revisão da Directiva MIF (Mercados de Instrumentos Financeiros) – importante para garantir a solidez e a transparência dos mercados, bem como a confiança dos investidores – e sobre as quais será chamado a exprimir o seu parecer.
1.6 O CESE apoia os esforços da Comissão com vista à conclusão do processo legislativo. A Comissão poderia confiar ao CESE a responsabilidade de promover as propostas em debate e os projectos de novas regulamentações junto das organizações sociais e económicas e das organizações dos utilizadores e dos consumidores de serviços financeiros a nível nacional.
1.7 Com a promulgação da Lei Dodd Frank, que regulamenta os mercados financeiros americanos, os Estados Unidos deram um grande impulso e lançaram as bases para uma maior convergência a nível mundial. Muitos pontos foram objecto de um enquadramento regulamentar meramente genérico, delegando a definição das normas nas autoridades competentes ou remetendo-as para disposições detalhadas posteriores, ao passo que as disposições específicas propostas pela Comissão Europeia contêm já definições pormenorizadas. Ambas as abordagens devem permitir atingir os mesmos objectivos.
1.8 O CESE acolhe favoravelmente algumas decisões originais da lei americana e propõe à Comissão que realize um estudo aprofundado sobre a proposta de instituir uma autoridade de protecção dos consumidores de serviços financeiros no âmbito, como no caso americano, de uma das novas autoridades.
1.9 Seria igualmente interessante avaliar as decisões do governo dos EUA quanto ao modo de lidar com as instituições financeiras consideradas «too big to fail» (demasiado grandes para falir), que podem criar um risco moral na gestão dos riscos. O CESE apela à Comissão para que avalie cuidadosamente a possibilidade de adoptar medidas análogas, dado que se afiguram incisivas e dissuasoras de comportamentos imprudentes e arrogantes por parte de alguns gestores de instituições financeiras.
1.10 O conjunto da revisão regulamentar deverá estar concluído até 2011 e ficar completamente operacional a partir de 2013. Tal será possível se não surgirem problemas e o roteiro for respeitado por todos. O CESE mostra-se apreensivo com a possibilidade de tal não vir a acontecer. A Comissão deveria solicitar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um tratamento preferencial para todos os actos em matéria de regulamentação dos mercados financeiros. A crise financeira iniciou-se em 2007 e já então era manifesta a necessidade de proceder a uma verdadeira regulamentação dos mercados. O vórtice sorveu mais de 2 biliões de dólares, causou inúmeras falências e a perda de pelo menos trinta milhões de postos de trabalho, a que ainda se poderão vir a acrescentar outros 400 milhões, segundo o director do FMI. Só no sector financeiro, pelo menos 500 000 pessoas perderam o emprego em todo o mundo, enquanto muitas outras continuam em risco de o perder.
1.11 O CESE recomenda analisar a fundo se os efeitos cumulativos das iniciativas regulamentares se podem repercutir de modo negativo no sistema financeiro e no mercado de capitais, dada a possibilidade extremamente nefasta de gerarem uma nova redução do financiamento da economia real.
1.12 A sociedade civil a nível europeu e nacional deve continuar a instar as autoridades responsáveis e os poderes públicos para que concluam rapidamente a adopção das novas regras no sector financeiro. A Comissão poderia encarregar o CESE de assumir a iniciativa de alertar os Estados-Membros para a necessidade de tomar decisões céleres e abrangentes em matéria de regulação dos mercados financeiros, através de iniciativas públicas no território, envolvendo os parceiros sociais, as forças económicas e as organizações de utilizadores e de consumidores dos serviços financeiros.
2. Comunicação da Comissão
2.1 Na comunicação sobre Regulamentar os serviços financeiros para um crescimento sustentável, a Comissão apresenta os objectivos atingidos e um roteiro para futuras iniciativas legislativas, estabelecendo os quatro princípios orientadores na base da sua actividade: transparência, supervisão efectiva, reforço da capacidade de resistência e da estabilidade financeira e protecção dos consumidores.
2.2 «Um sistema financeiro mais seguro, mais transparente, mais sólido e mais responsável, ao serviço da economia e da sociedade em geral e capaz de financiar a economia real, constitui uma condição necessária para o crescimento sustentável. É um complemento essencial para os esforços da Europa no sentido de consolidar as finanças públicas e de empreender reformas estruturais que possam contribuir para uma economia dinâmica» – eis as orientações da actividade legislativa da Comissão.
2.3 Neste documento, a Comissão recorda as fases que, na sequência da grande crise de Setembro de 2008, levaram à elaboração de um quadro regulamentar novo e articulado.
2.4 Já em Novembro de 2008 se estabeleceu o grupo presidido por Jacques de Larosière, tendo sido tomadas algumas medidas urgentes, como a revisão da Directiva Fundos Próprios e da Directiva Regimes de Garantia de Depósitos. Foi igualmente adoptado um regulamento sobre as agências de notação de crédito e apresentaram-se duas recomendações sobre os princípios aplicáveis às remunerações.
2.5 Na sequência das propostas constantes do relatório do grupo, a Comissão adoptou uma série de propostas, muitas das quais estão ainda a ser examinadas pelas instâncias políticas da União, nomeadamente o Conselho e o Parlamento.
2.6 A Comissão preconiza um empenho legislativo consentâneo com a exigência de concretizar todas as medidas propostas e a respectiva transposição até ao final de 2012.
3. Observações do Comité
3.1 O Comité Económico e Social Europeu (CESE) exprimiu em diversos pareceres a sua opinião acerca das medidas que a Comissão pretende adoptar, começando pelo pacote proposto pelo Grupo de Larosière e analisando, em seguida, medidas individuais.
3.2 Em diversos casos, foram adoptadas muitas sugestões e observações do Comité e o resultado final afigura-se adequado e suficiente – chegará, porém, para tornar a instilar a confiança nos mercados e nas instituições de supervisão, bem como nas entidades públicas que, de alguma forma, defenderam no passado um modelo hiperliberal, na convicção de que o mercado acabaria por se auto-regular? Esta ilusão afectou não só a maioria dos Estados-Membros como também importantes figuras da Comissão Europeia. Os mercados são atreitos a oscilações endógenas irracionais entre aversão ao risco e propensão para o risco. O grande desafio é conseguir atenuá-las sem destruir os mercados.
3.3 Com a comunicação em apreço, a Comissão reconhece indirectamente os erros do passado – prontamente assinalados pelo CESE – e traça um roteiro virtuoso e substancialmente completo para redefinir a arquitectura regulamentar de supervisão, de estabilidade e de transparência dos mercados. Trata-se de um trabalho importante e é de bom grado que o CESE reconhece a qualidade do esforço até agora desenvolvido.
3.4 O Parlamento Europeu deu um grande contributo para reforçar e melhorar os textos propostos, por vezes apoiando as próprias alterações propostas pelo Comité, e permitiu a adopção de regulamentos e directivas que se afiguram eficazes e coerentes.
3.5 Todavia, têm-se constatado alguns problemas na fase de aplicação. Por exemplo, é fundamental que, na Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões de Reforma (EIOPA) – incumbida de supervisionar o mercado de seguros e os fundos de pensões –, se reconheçam e protejam as especificidades destes dois sectores. Em particular, é essencial garantir ao sector dos regimes de reforma complementares igualdade de tratamento relativamente ao sector dos seguros.
3.6 Inesperadamente, o Conselho desempenhou um papel menos positivo, obrigando a Comissão a rever algumas boas propostas, como no caso das autoridades de supervisão. O compromisso alcançado, graças ao trabalho do Parlamento e da Comissão, não deixou de ser positivo, mas teria sido possível fazer melhor em menos tempo na ausência de vetos recíprocos a disposições individuais.
3.7 Ter-se-á, porém, feito tudo o que era necessário e em tempo útil?
3.8 Através da Lei Dodd-Frank[2], adoptada em 21 de Julho de 2010, os Estados Unidos deram uma resposta que se afigura mais abrangente e mais rápida à necessidade de regulamentação e de protecção sentida pelo elemento mais vulnerável do mercado – os consumidores. Há, evidentemente, que ter em conta a maior lentidão do processo decisório na Europa e o facto de as disposições europeias abordarem em pormenor questões específicas, ao passo que a lei americana as remete para leis e regulamentações posteriores. É importante que os processos avancem de modo equilibrado entre si e seguindo calendários semelhantes, a fim de dar uma resposta orgânica à nova regulamentação.
3.9 Na sua análise das propostas da Comissão, o CESE pretende comparar as duas abordagens delas resultantes, avaliar as várias respostas a cada tema e considerar a pertinência de aplicar na regulamentação europeia alguns aspectos específicos do modelo norte-americano.
3.10 Um exemplo a estudar é a constituição de uma autoridade federal de protecção dos consumidores (o Bureau of Consumer Financial Protection). O CESE solicita à Comissão que realize um estudo aprofundado sobre a possibilidade de instituir uma autoridade análoga no sistema europeu.
3.10.1 A autoridade que está prevista nos Estados Unidos fica sob a alçada da Reserva Federal e goza de amplos poderes, assumindo uma boa parte das funções anteriormente desempenhadas por outras entidades reguladoras ao nível da legislação em matéria de protecção dos consumidores. A autoridade deterá poderes exclusivos de supervisão do respeito das normas relativas às actividades realizadas por intermediários cujo activo supere os 10 mil milhões de dólares. Partilhará poderes com outras autoridades de supervisão nos casos em que o activo dos intermediários seja inferior àquele valor.
3.10.2 O CESE recomenda uma análise que incida principalmente nos seguintes pontos:
- nos Estados Unidos, o Bureau funciona sob a égide da Reserva Federal. Tal poderá justificar-se pela necessidade de contenção de custos administrativos, mas poderia, de alguma forma, prejudicar a sua autonomia e independência. O CESE preconiza, por isso, que se avaliem as vantagens eventuais de um estatuto mais autónomo;
- em certas circunstâncias, os poderes da autoridade poderiam entrar em conflito com os das autoridades de controlo dos intermediários financeiros. É necessário estabelecer ex ante uma hierarquia de prioridades, que contribuirá para pôr cobro a eventuais controvérsias, tendo presente que, se a estabilidade dos intermediários e dos mercados é uma questão fundamental, a protecção dos pequenos investidores não é de somenos importância. A exigência de proteger os investidores não pode ser preterida em favor de nenhum outro princípio. Com efeito, o crescimento só poderá ser definido como sustentável se colocar no centro do sistema as necessidades e a protecção dos indivíduos mais vulneráveis.
- é importante pôr a tónica nos serviços e nos produtos financeiros, e não apenas nas instituições financeiras. A autoridade deve possuir uma jurisdição e poder intervir a qualquer momento nos serviços ou produtos financeiros oferecidos ao público, mesmo quando estes em larga medida não envolvem intermediários financeiros já sujeitos a outras formas de supervisão.
3.11 Um outro aspecto importante a considerar é o conjunto de normas destinadas a debelar o risco moral das instituições «demasiado grandes para falir». As opções da legislação americana nesta matéria são incisivas e de grande alcance: a possibilidade de intervir preventivamente, ordenando a venda de partes da empresa para evitar riscos sistémicos, a obrigação de prever um plano de desmantelamento dos conglomerados com múltiplas actividades ou cujas dimensões tornam problemáticas eventuais intervenções. A sujeição a tais medidas está igualmente prevista para as empresas coligadas residentes noutros países, afectando, por conseguinte, a actividade de alguns actores importantes sediados na UE.
3.11.1 A criação do Conselho Europeu do Risco Sistémico (CERS) vai nesta direcção. A limitação do poder dos grandes grupos é saudável de muitos pontos de vista. Para além de reduzir o risco sistémico, permitindo aos bancos mal geridos falir, ajudaria a concorrência, que, por seu turno, deveria ter sob controlo as taxas de juro, tornando o crédito mais acessível aos clientes. Estas considerações já haviam sido formuladas no passado e os reguladores provavelmente deveriam tê-las aprofundado melhor, sobretudo tendo em conta a particularidade do sector financeiro, que nem sequer possui as limitações físicas de outros sectores de produção.
3.11.2 Embora a dimensão seja um aspecto de suma importância, há que ter presente que a relevância sistémica de um intermediário não depende só das suas dimensões, mas também das funções que desempenha no sistema, da sua insubstituibilidade e do grau de interligação do grupo a nível nacional e internacional. Alguns intermediários, a despeito da sua excessiva dimensão, também poderiam falir em simultâneo por estarem expostos aos mesmos riscos.
3.11.3 Finalmente, há que sublinhar que todos os novos projectos deverão lograr um meio termo entre a concessão de uma liberdade total e temerária às instituições financeiras, que contribuíram para a recente crise financeira, e o excesso de prudência, correndo o risco de sufocar a criatividade e gerar ineficiência.
3.12 Entre as medidas constantes da nova regulamentação financeira dos EUA incluem-se um sistema avançado de alerta para os grandes riscos sistémicos, a regulação do sistema não bancário, a criação de um conselho para a estabilidade financeira, uma legislação eficaz em matéria de agências de notação de crédito, medidas de transparência e garantias de seriedade para instrumentos não habituais, incluindo os mercados OTC («over the counter»), as titularizações sob a forma de títulos garantidos por activos (asset-backed securities — ABS) e os fundos especulativos.
A União Europeia foi a primeira a reagir à crise e defendeu a necessidade de uma coordenação internacional enquanto condição essencial para assegurar condições equitativas a nível internacional.
3.13 Cabe perguntar se as respostas das autoridades dos vários países são, na sua globalidade, homogéneas e coerentes, tendo em consideração que um dos maiores problemas adveio da assimetria regulamentar entre os vários mercados financeiros.
3.14 A Europa deverá evitar mais atrasos na realização do seu processo de reforma, que deverá ser transposto para as legislações nacionais a partir de 2013, para não penalizar as empresas e o sistema financeiro europeu, que, aos olhos dos investidores internacionais, não consegue ser governado eficazmente devido às diferenças entre Estados-Membros e à ineficiência do modelo legislativo.
3.15 Apesar de todo o esforço da Comissão para regular de modo uniforme o mercado interno, há interesses económicos e políticos muito fortes que tornam cada vez mais difícil a consecução de um sistema de supervisão europeia eficaz e de grande alcance.
3.16 Ainda recentemente, o CESE reiterou a necessidade de reforçar rapidamente o quadro normativo e regulamentar, e apoia os esforços da Comissão para o efeito. A sociedade civil a nível europeu e nacional deve continuar a instar as autoridades responsáveis e os poderes públicos para que concluam rapidamente a adopção das novas regras no sector financeiro. O CESE tem um papel de suprema importância a desempenhar, tanto directamente como através das organizações a que pertencem os seus membros, que deverão promover um debate atento e consciente nos Estados-Membros. O futuro de uma nova economia sustentável, de mercados financeiros empenhados num desenvolvimento equilibrado e num crescimento sustentável dependerá em larga medida da qualidade da regulação financeira. São necessárias regras mais eficazes e mais fortes para lograr um mercado norteado por princípios éticos.
4. Observações na especialidade
4.1 A comunicação não faz qualquer referência à participação das partes interessadas no processo de avaliação de impacto nem às medidas que foram adoptadas, notando apenas que tal foi feito. Quem são, no entanto, as partes interessadas? Se por tal se entende a habitual consulta electrónica, que sem dúvida suscitou o interesse da indústria e de alguns grupos de peritos invariavelmente designados pelo sistema financeiro, mas apenas de forma marginal o do mundo do trabalho e dos consumidores, falta ainda um verdadeiro equilíbrio entre os diversos interesses, que deverão ser implicados no processo de reforma desde o início.
4.2 O CESE insta a Comissão a dar mais atenção às organizações da sociedade civil e à sua participação efectiva. Exorta-a também a divulgar mais eficazmente os seus próprios esforços em prol de uma melhor coordenação internacional entre as instâncias democráticas de todos os Estados-Membros da UE. Urge criar um programa sério e adequadamente financiado para envolver os cidadãos europeus e informá-los de algumas mudanças problemáticas, mas necessárias.
4.3 Os efeitos cumulativos das diversas iniciativas legislativas não estão claramente assinalados, quanto mais não seja porque as medidas não foram debatidas em função dos vários contextos, para além de que algumas iniciativas (Basileia III, futuras normas internacionais de contabilidade) serão assumidas por organismos terceiros, nomeadamente o Comité de Basileia e o IASB[3].
4.4 O CESE recomenda analisar a fundo se os efeitos cumulativos das iniciativas regulamentares se podem repercutir de modo negativo no sistema financeiro e no mercado de capitais, dada a possibilidade extremamente nefasta de gerarem uma nova redução do financiamento da economia real. A Comissão deverá enfrentar a difícil tarefa de, num contexto de revisão global de toda a arquitectura de regulação dos mercados, buscar o melhor equilíbrio entre medidas prudenciais, aumento dos requisitos de capital, maior abertura e classificação dos riscos e desenvolvimento da economia – tudo isto num cenário em que a crise financeira e económica se viu severamente agravada pelas medidas de ajustamento dos orçamentos públicos.
4.5 O CESE exorta a Comissão a intensificar esforços no sentido de estabelecer orientações comuns com as autoridades dos principais países. No âmbito do G-20, muito se disse, mas pouco se fez. É tal a interligação dos mercados financeiros que as medidas de carácter exclusivamente regional se podem revelar completamente ineficazes.
4.6 Há trinta novas propostas legislativas para debate e aprovação, o que, segundo a Comissão, deverá ocorrer até ao fim do próximo ano, mas ainda não consta do calendário dos trabalhos parlamentares. O CESE exprime grande preocupação e fortes dúvidas quanto à possibilidade de concretização efectiva do programa. As duas próximas Presidências da União enfrentarão desafios extremamente complexos e de difícil resolução, e o papel do presidente da União, que deveria garantir a continuidade e eficácia das acções, ainda não arrancou. A Comissão deveria solicitar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um tratamento preferencial para as medidas de regulamentação dos mercados, que há já demasiado tempo são aguardadas.
4.7 O CESE está disponível para apoiar a Comissão neste processo e para contribuir para uma melhor regulamentação mediante os seus pareceres e consultas contínuas e directas. A Comissão poderia encarregar o CESE de assumir a iniciativa de alertar os Estados-Membros para a necessidade de tomar decisões céleres e abrangentes em matéria de regulação dos mercados financeiros, através de iniciativas públicas no território, envolvendo os parceiros sociais, as forças económicas e as organizações de utilizadores e de consumidores dos serviços financeiros. O CESE, em conjunto com a rede de CES nacionais, pode contribuir substancialmente para a evolução positiva do processo, com uma acção destinada a:
- manter vivo o interesse,
- reforçar a coordenação europeia e internacional,
- divulgar as propostas em discussão no debate europeu,
- contribuir com a sua experiência e competência.
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